城市与区域治理研究院 苏志勇/文
2026年一季度，政府专项债发行呈现“靠前发力、结构优化”的鲜明特征。数据显示，一季度新增专项债发行1.16万亿元，同比增长20.8%，发行进度达全年额度的26.4%。其中房地产相关专项债发行2250亿元，同比大幅增长42%，在同期新增专项债中占比19.4%。
作为连接财政政策与房地产市场稳定的关键纽带，地方政府专项债发行规模、结构变化及资金投向，清晰映射出当前“化解风险、保障民生、盘活存量”的房地产政策核心逻辑，并将对市场预期与相关产业链产生深远影响。
专项债发行靠前发力、结构优化
2026年一季度，全国地方政府专项债券发行总额为23710亿元，与2025年同期相比小幅下降2.5%。尽管发行总额略有回落，但仍处于历史高位，体现了财政政策“稳投资”的定力。
从季度环比来看，2026年一季度发行规模较2025年四季度的11964.34亿元大幅增长98.17%，呈现出显著的“靠前发力”特征。一方面源于2026年提前下达的新增债务限额较2025年增加了约3500亿元，为一季度的集中发行提供了充足的额度空间；另一方面，专项债券“自审自发”试点范围的扩大以及“债贷联动”等机制的优化，也进一步简化了发行流程，提升了发行效率。
一个值得关注的结构性变化是，一季度专项债发行只数达到420只，较2025年同期的390只增加了30只，单只债券的平均发行规模从2025年的约62.36亿元下降至约56.45亿元。这一现象反映出，地方政府在发行过程中可能更倾向于采用分散化、小规模的发行策略，以更好地匹配具体项目融资需求，并可能有助于平滑未来的偿债现金流压力。
综合来看，2026年一季度专项债发行呈现出“节奏大幅前置、结构精准优化”的鲜明趋势。这背后是多层次政策目标的协同体现。首先，发行总量的高位企稳，直接服务于“稳增长”的宏观目标，确保了对基础设施等关键领域投资的持续支持。其次，发行节奏的前置，是财政政策“靠前发力”要求的具体落实，旨在尽快形成实物工作量，及早发挥对经济的拉动作用。最后，发行结构的优化，则体现了专项债从单纯追求规模扩张向注重资金使用效率和风险防控的转型。
这种结构性优化在资金投向上表现得尤为明显。一季度专项债资金重点投向了市政和产业园区基础设施等领域，该领域获得的资金支持规模达到2343.63亿元，旨在推动产业升级和城市功能提升。同时，用于置换存量隐性债务、化解地方政府债务风险的特殊再融资专项债也发行了1188.96亿元，通过展期、降息等方式有效降低了地方政府的债务成本，增强了财政可持续性。而新增专项债则更加聚焦于新基建、保障性安居工程等既补短板又惠民生的领域，确保了资金的精准滴灌。
房地产成专项债支持重点
数据显示，一季度房地产相关专项债发行规模达2250亿元。从资金投向看，主要聚焦城市更新、城中村改造和闲置土地收储等重点领域，反映出政策工具发力点由增量开发转向存量盘活的鲜明特征。
首先，城市更新与城中村改造成为支持重点。一季度城市更新专项债发行接近1200亿元，占到房地产相关专项债的53.3%。其中城中村改造专项债发行超500亿元，同比激增140%，占城市更新专项债比重超过40%。这一投向变化表明，政策正从过去大规模新建商品房，转向对现有城市空间的优化提升。通过老旧小区和城中村改造，不仅能改善居民居住条件，还能释放存量土地价值，带动相关投资和消费。
其次，土地储备专项债规模倍增。一季度土地储备专项债发行约918亿元，在房地产相关债券中占比40.8%，同比增长超过100%。与以往不同，当前土地储备更多指向“盘活存量”而非“新增征收”。截至3月31日，全国各地公示拟使用专项债收回收购的存量闲置土地超5800宗，总面积超3亿平方米，总金额超7800亿元。这种“政府收储-企业盘活”的模式，既帮助房企处置闲置资产、回笼资金，又为地方政府后续土地供应和项目建设储备资源。
第三，区域集中度凸显战略导向。从地区分布看，经济大省和“自审自发”试点地区发行规模领先。广东一季度发行超400亿元，居全国首位；北京、江苏、山东发行规模均超200亿元。这种区域集中体现了“因城施策”原则，资金优先投向人口净流入、住房矛盾突出、城市更新需求迫切的重点城市，确保资金使用效率。
专项债发行结构及用途揭示出两大关键转向：一是从增量开发转向存量盘活。这与2025年中央持续推进城市更新行动的政策要求高度契合，旨在通过财政资金激活城市存量资产，优化空间结构。二是从单纯的土地征收转向“以储促保”。土地储备专项债规模翻倍，但其核心功能已从传统的“征地—出让”模式，转变为收购存量商品房用作保障性租赁住房。在专项债类别中，原来的保障性租赁住房类别并入城市更新和土地储备相关专项债范畴，这一转变本质上是利用政府信用打通市场库存与保障需求的通道，做到“一石二鸟”：既缓解市场库存压力，又完善住房保障体系。
政策逻辑与市场信号
2026年是“十五五”开局之年，也是构建房地产发展新模式的关键一年。作为重要的政策工具，地方政府专项债发行提速、靠前发力，为积极化解房地产风险、稳定房地产市场释放了积极信号。
首先，它标志着房地产风险化解路径的财政化与制度化。通过专项债这一透明、规范的融资工具支持城中村改造、收购存量商品房，将部分市场化房企的存量资产与债务压力，有序转化为地方政府的合规债务，并由项目未来收益（如改造后土地增值、租赁收入等）作为偿债来源。这种安排有助于阻断房地产风险外溢，为市场提供明确的政策预期。例如，北京市首批城市更新计划包含1321个项目，计划总投资1049.5亿元，覆盖核心区域，此类大规模、系统性的更新计划依赖专项债资金支持，展示了政府主导下存量盘活的决心与能力。
其次，它体现了住房供给体系改革的系统性思维。土地储备专项债用于收购存量商品房作保租房，并非简单的“政府托市”，而是构建“市场+保障”双轨制住房供给体系的关键一环。既高效利用了现有社会资源，避免了重复建设，同时为保障性住房提供了稳定房源。
第三，它对房地产市场及相关产业链产生了直接的需求拉动效应。城中村改造、城市更新项目将直接带动建筑设计、建筑施工、建材、装修装饰乃至家电家具等上下游产业的复苏与增长，成为区域经济的重要稳定器。一线城市在此领域的加速推进，其产生的示范效应和产业链带动能力尤为显著。
总之，2026年一季度房地产相关专项债的放量发行与结构优化，是财政政策积极应对房地产行业转型、助力构建新发展模式的关键举措。其市场影响是双重的：在短期内，通过支持城中村改造和收购存量房，有助于稳定房地产投资，消化部分市场库存，并为相关产业链注入需求；在中长期，通过系统性推进城市更新和扩大保障性租赁住房供给，有助于优化城市空间布局、完善住房保障体系，推动房地产行业向更可持续的模式演进。
案例
一、城市更新类专项债：从“面子”到“里子”的系统提升
1.宁波江北区：16.6亿元专项债的精准投放2026年1月，宁波市首批新增地方政府专项债券成功发行，其中江北区获得16.6亿元额度。这笔资金被精准分配到22个全区重点项目中，城市更新领域安排0.31亿元。虽然金额占比不大，但其象征意义显著——标志着专项债资金开始系统性地支持城市功能完善和品质提升。
江北区的案例体现了城市更新专项债的典型特征：资金分散但项目集中。0.31亿元可能无法支撑大规模拆建，但足以完成管网水质优化、小微产业园配套、公立医院设施提升等“微更新”项目。这种“小资金撬动大民生”的模式，正是当前城市更新从“大拆大建”转向“有机更新”的体现。
2.乐山五通桥区：老旧小区改造的“债项结合”
乐山市五通桥区住建局在一季度推进5个专项债项目申报，同时谋划2026年老旧小区改造项目2个，总投资约1.39亿元，拟争取中央预算内资金1.11亿元。这种“专项债+中央资金”的组合模式，成为许多中小城市推进城市更新的典型路径。
五通桥区的实践揭示了专项债在城市更新中的杠杆作用：地方政府通过专项债提供启动资金和配套支持，吸引中央资金和社会资本共同投入。这种模式既缓解了地方财政压力，又确保了项目的可持续性。
二、闲置土地收储：政府“接盘”与企业“止损”的双赢博弈
1.合肥华侨城案例：17.25亿元的“止损单”
3月11日，合肥市自然资源和规划局发布公告，拟使用地方政府专项债券资金收回华侨城旗下3宗共计784.17亩存量闲置建设用地，收购总价为17.25亿元。这一案例因其典型性和争议性成为一季度最受关注的收储项目。
这3宗地的原始土地成本合计超过25.22亿元，市场评估价格约为21.04亿元，最终收购价定为17.25亿元。这意味着华侨城将面临近8亿元的账面亏损，是一笔“止损交易”——在房地产市场持续调整的背景下，持有闲置土地意味着持续的资金沉淀和资产减值风险，通过政府收储实现资金回笼，避免了更长期的损失。
对合肥市政府而言，以专项债资金收购这些地块，既盘活了低效用地，为未来土地供应和项目建设储备了资源，又通过“政府接盘”缓解了房企流动性压力，避免了因企业资金链断裂可能引发的连锁风险。这种“政府收储-企业盘活”的模式，成为当前房地产去库存的重要抓手。
2.长沙、肇庆：规模化的收储实践
长沙市在1月19日公示了第二批土地储备专项债券项目，拟收储开福区长燃地块等5个项目，总金额达29.71亿元。肇庆市则公布了2026年第一批土地储备领域申报项目清单，涉及15宗土地，拟收储资金总额达到35亿元。这两个案例代表了经济强市和区域中心城市的收储模式：资金规模大、项目集中、操作规范。
与合肥个案不同，长沙和肇庆的收储更侧重于系统性土地市场调节。通过专项债资金批量收购闲置土地，地方政府能够主动调节土地供应节奏，避免在市场低迷时期过量供地导致价格进一步下跌，为市场复苏预留空间。
3.浙江、广东：省级统筹的示范效应
2月份，浙江省发行土地储备专项债券（一期）47.33亿元，用于杭州、温州、嘉兴等8个地市的20个土地储备项目。广东省同期发行的专项债券（八期）则用于江门、惠州等地的闲置土地收回项目。这两个省级案例体现了高层级统筹的优势：通过省级平台统一发行、统一管理，提高了资金使用效率和项目规范性。
省级统筹还带来了区域平衡效应。在浙江省的案例中，资金不仅投向杭州等热点城市，也支持了丽水等相对欠发达地区的土地储备项目，体现了“全省一盘棋”的政策导向。
4.南充、重庆：中西部地区的积极探索
四川省南充市自2025年3月启动土地储备专项债券试点以来，累计有20个项目、3884亩土地进入省级备选库，涉及资金43.8亿元，已发行债券资金16.04亿元。重庆市则拟收回土地101宗、总价约145亿元，覆盖主城及8个区县。这两个案例代表了中西部地区在专项债使用上的创新。
南充市的经验在于“分级建库、梯次申报”机制，通过建立项目储备库，确保随时有成熟项目可申报，提高了资金申请的成功率。重庆市的“大规模、广覆盖”模式，则体现了直辖市在区域协调中的特殊作用——通过主城区带动周边区县，实现土地资源的全域优化配置。
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